Правове забезпечення сталої господарської діяльності в сфері енергетики
Прагнення забезпечити енергетичні потреби суспільства викликає безліч екологічних проблем. Проекти розвитку енергетики незалежно від їх характеру, масштабу та місця розташування, зазвичай асоціюються з цілим рядом несприятливих впливів на навколишнє середовище.
Виробництво, перетворення, транспортування і утилізація відходів в енергетиці шкідливі для довкілля. Разом з тим, тривалий період впровадження енергетичних систем мало характер рутинної процедури без ретельного вивчення екологічних наслідків та комплексної оцінки впливу на якість життя населення відповідних територій [1, с.45-47; 2, с. 139, 153]. Подібний підхід застосовувався навіть на міжнародному рівні. Так, рекомендації щодо сталого використання енергії та застосування оцінки впливу на довкілля в сфері енергетиці (окрім рекомендацій щодо енергоефективності транспортного сектору) не були включені в план дій, прийнятий на Конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку, 1992 р. (Конференція Ріо).В західної юридичної літературі виділяють декілька факторів, що сприяють такому становищу. Зазначається, що висока вартість інвестицій, необхідних для створення інфраструктури енергетичної системи, стримує додаткові витрати на заходи екологічної спрямованості [3, с. 25-27]. «Нечутливість» до вимог екологічного законодавства пояснюється також високим ступенем монополізації сектору. Оскільки практично кожна країна сприяла формуванню системи, де енергопостачальники займають монопольне становище та користуються значними економічними преференціями, енергетичне право сьогодні лише торкається питань соціальної або екологічної відповідальності за негативні наслідки. Історично склалося так, що регуляторні системи, створені для досягнення цілей енергетики, діяли в межах окремого і відносно незалежного сектору управління економікою. Мало уваги приділялася тому як енергетичний сектор пов'язаний з більш широким екологічним контекстом в якому він впроваджується [4, с.8-21].
Отже акцент регулюючого впливу в сфері енергетиці в значної мірі було зроблено на забезпеченні процесів виробництва та постачання енергії. В результаті розвиток енергетичного права відбувався без врахування екологічних наслідків господарської діяльності. Таке явище зниження спроможності права сприяти розвитку відносин, у яких зацікавлено суспільство, спричинене об’єктивною різницею у темпах розвитку економічних відносин та законодавства, що їх регулює, досліджено в науці господарського права Г.Д. Джумагельдієвою та визначено як «базова правова деструкція» [5, С.58].Напрями подолання зазначеної правової деструкції формуються під впливом міжнародно-правових норм, пов'язаних із виробництвом і використанням енергії. Намагання вирішення на міжнародному рівні глобальної проблеми задоволення енергетичних потреб людства в межах пропускної здатності екосистем дозволяє констатувати формування комплексу правових засобів регулювання сталої (екологічно орієнтованої) енергетики, що функціонує на засадах концепцію сталого розвитку [6, С. 19 - 49]. Розвиток цього комплексу норм відбувається під впливом глобальної енергетичної трансформації за пріоритетами переорієнтації на низьковуглецеві види палива та нарощування потужностей відновлюваної енергетики; енергоефективність та енергозбереження [7, с. 4].
Базовими цілями регулювання зазначеної системи норм є раціональне ресурсокористування: забезпечення екологічно чистого ощадливого
використання традиційних енергетичних ресурсів та застосування відновлюваних джерел енергії. Для України подібна трансформація правових підходів до регулювання відносин в сфері енергетики здійснюється в контексті євроінтеграційних прагнень відповідно до загальних принципів формування європейського енергопростору, що у концентрованому вигляді визначені Договором про заснування Енергетичного Співтовариства та Третім енергопакетом ЄС.
Стратегічні пріоритети європейського енергопростору передбачають гармонійний розвиток суспільних відносин на всіх його основних рівнях: як на наднаціональному і національному, так ї на колективному та індивідуальному.
Таким чином, правове регулювання в сфері енергетики орієнтовано не тільки на галузеві цілі (трансформацію господарської системи у часі), але ї територіальний вимір - розвиток цієї системи в просторі. Перша група пріоритетів охоплює ефективне управління попитом на енергоресурси, підвищення енергоефективності, якісної та суб’єктної диверсифікації постачань; забезпечення надійності постачань енергетичних ресурсів до ЄС; структурне реформування національних енергобалансів шляхом зменшення питомої ваги природного газу та збільшення питомої ваги відновлюваних джерел енергії у загальній структурі енергоспоживання; підвищення енергетичної безпеки та екологічності енергетичних виробництв (національний рівень). До другої групи можна, зокрема, віднести розвиток місцевої, регіональної сировинної бази; забезпечення надійного енергопостачання регіональних споживачів виробничої і соціальної сфери; розвиток регіональних енергетичних об'єктів та інфраструктури на території регіону (колективний рівень). Саме на цьому рівні відбувається узгодження корпоративних і регіональних інтересів колективних за своєю природою, а також цих і національних інтересів, пов'язаних з розвитком пріоритетних секторів економіки. Керівні принципи сталого просторового розвитку ЄС передбачають підвищення ефективності використання наявних енергетичних ресурсів і потужностей регіону у сполученні із стимулюванням використання відновлюваних джерел енергії, обмеженням різноманітних збитків, завданих навколишньому середовищу [8]. Основоположним принципом Європейської концепції регіонального просторового планування є гарантія відповідального сталого управління навколишнім середовищем, ресурсами землі, ґрунту, повітря, води, ресурсами енергії, фауни і флори [9]. На необхідності врахування територіального (регіонального) аспекту сталого розвитку наголошує Загальна програма дій ЄС з охорони навколишнього середовища (п. 31), підкреслюючи, що деякі виклики мають потужний регіональний вимір, так, розвиток енергетичного сектору пов’язаний з потребами збереження земель, ґрунтів та екосистем (біорізноманіття) певних територій [10].Для сучасного стану правового регулювання господарської діяльності в Україні характерним є помітно виражений галузевий аспект при майже відсутньому територіальному підході. Частково такий підхід реалізується в процесі здійснення оцінки впливу на довкілля, до об’єктів якої за відповідним Законом віднесено широкий спектр підприємств енергетичного сектору (ст.3 Закону України «Про оцінку впливу на довкілля»). Разом з цим, оцінка впливу заснована на «точковому» принципі, що стосується індивідуальних проектів, її механізм непридатний для врахування проблем розвитку енергетичного сектору регіону в цілому. Просторовий аспект сталого розвитку відображено у деяких положеннях Енергетичної стратегії України на період до 2035 року, зокрема щодо реструктуризації вугільної промисловості із здійсненням заходів з пом’якшення соціальних та екологічних наслідків ліквідації/консервації вугільних шахт, соціальної реконверсії регіонів закриття шахт відповідно до найкращих європейських практик. Виконання другого етапу Стратегії передбачає формування місцевих систем теплопостачання на основі економічно обґрунтованого врахування потенціалу місцевих видів палива, логістики постачання, регіональної та загальнодержавної енергетичної інфраструктури.
Досягнення вказаних цілей реалізується через потенціал регіональних органів влади в регулятивному сегменті енергопростору. Просторовий вимір регулятивного сегменту енергопростору охоплює сукупність суспільних відносин у сфері планування територій, управління в секторі виробництва, обігу і споживання енергії, управлінням екологічними та іншими ризиками, що пов'язані з функціонуванням об'єктів енергетики. Однак, дієвий механізм розв’язання зазначених проблем наразі не є сформованим.
В основі проблеми, що розглядається - принаймні дві базові деструкції. Перша пов'язана із характерною для законодавства України невизначеністю щодо місця регіональних органів влади у системі учасників відносин в сфері господарювання і полягає у дисбалансі між обсягом їхньої господарської компетенції в сфері управління природними ресурсами та завданнями щодо забезпечення сталого розвитку [11, С.120].
Іншою правовою деструкцією, що впливає на реалізацію територіальної складової сталого розвитку в енергетичному секторі є жорстка галузева сегментація правової системи, у рамках якої розвиток кожної галузі відбувається певним чином в автономному режимі, без врахування відповідних процесів у «споріднених» галузях. Надмірна галузева сегментація правової системи негативно впливає і на стан енергетичного законодавства, яке розвивається в напряму зайвої спеціалізації, коли господарська діяльність в кожної з підгалузей паливно-енергетичного комплексу врегульована окремим законом, перевантажена підзаконними актами за відсутності чітко сформульованих цілей і принципів регулювання відповідних відносин. Такий стан правового регулювання спричиняє розрив функціональних зв'язків в механізмі реалізації організаційно-господарських повноважень органів регіональної влади.Так, обґрунтована децентралізація систем енергозабезпечення з використанням місцевих видів палива та відновлюваних джерел енергії охоплює містобудівний аспект: планування територій з позиці
енергозбереження, зонування території за структурою енергоспоживання та енергощільністю. Законом України «Про засади державної регіональної політики» на регіональні органи влади покладається обов'язок забезпечення розроблення регіональних стратегій розвитку (ч.3 ст. 10), Законом «Про ринок електроенергії» передбачена участь у розробленні планів розвитку систем розподілу електричної енергії на підпорядкованій їм території (ст.10). Разом з тим, регіональні органи влади не є суб'єктами, що здійснюють управління у сфері планування територій (ч.2 ст.4; ст. 6 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Таким чином, їх повноваження щодо планування розвитку території нівелюються усуненням від участі в реалізації такого планування через фактичне відсторонення від функціонального зонування території.
Важливим елементом господарської компетенції регіональних органів влади є повноваження у відносинах із суб’єктами енергетики, що реалізуються шляхом погодження розміщення об’єктів енергетики на підпорядкованій території; здійснення обмеження, зупинення чи припинення діяльності об'єктів електроенергетики у разі порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища.
Повноваження щодо розміщення об'єктів енергетики, передбачене ст.10 Закону «Про ринок електроенергії», ст.9 Закону «Про трубопровідний транспорт», сформульовано надто загальне: «погодження питань розміщення на підпорядкованій їм території об'єктів електроенергетики виходячи з інтересів територіальної громади». При цьому Законом не визначене коло таких питань, не встановлене юридичне значення самого погодження, зокрема відносно його необхідності при проходженні процесу надання земельної ділянки в користування для здійснення відповідної господарської діяльності, який регламентовано ст.123 Земельним Кодексом України та складається із стадій надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення ділянки, погодження проекту землеустрою, прийняття рішення щодо надання ділянки. Зокрема, в переліку умов підстав відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою відсутність погодження не вказано. Зазначене погодження розміщення об'єкту не міститься серед Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з виробництва електричної енергії. Не встановлено співвідношення такого погодження із оцінкою впливу на довкілля, коли здійснення оцінки є обов'язковим до об'єктів енергетики відповідно до ст. 3 Закону «Про оцінку впливу на довкілля»). Між тим спеціальний закон передбачає, що оцінка впливу на довкілля здійснюється зокрема з урахуванням стану довкілля в місці, де планується провадити плановану діяльність, екологічних ризиків і прогнозів, перспектив соціально-економічного розвитку регіону, потужності та видів сукупного впливу (прямого та опосередкованого) на довкілля, у тому числі з урахуванням впливу наявних об'єктів, планованої діяльності та об'єктів, щодо яких отримано рішення про провадження планованої діяльності або розглядається питання про прийняття таких рішень. Єдиним критерієм погодження питань розміщення об'єктів енергетики визначено інтереси територіальної громади, однак показники та умови, за якими оцінюється ступень відповідності інтересам громади прийняття відповідного рішення, нормативно не встановлені. В законі також відсутня регламентація порядку та наслідків відмови в погодженні. За умови нерегульованості змісту такого повноваження воно може мати суто декоративний характер або перетворитися на значну перешкоду у здійсненні важливої для економіки регіону господарської діяльності.
Потужним важелем управління екологічними ризиками регіону є повноваження щодо обмеження, тимчасової заборони (зупинення) чи припинення діяльності підприємств електроенергетики у разі порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, передбачене Законом України «Про ринок електричної енергії» (ст.14). Проте ефективному використанню такого засобу впливу на суб'єкта господарювання перешкоджає законодавча невизначеність його юридичної природи, підстав та порядку застосування. Спеціальний Закон не кваліфікує зазначене обмеження як міру відповідальності і не містить посилань на відповідні норми Господарського Кодексу України. Разом з тим, за своєю сутністю такий засіб впливу належить до адміністративно- господарських санкцій, які можуть бути застосовані у разі порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності (гл.27 Господарського Кодексу України). На відміну від спеціального законодавства загальними нормами Господарського кодексу чітко регламентовано умови обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання: наявність підстав, дотримання порядку, встановлених законом; прийняття відповідного рішення уповноваженим органом (ст. 247 ГК). При цьому Господарський Кодекс не передбачає такий вид санкцій як припинення діяльності. Натомись Закон України «Про ринок електричної енергії» формулює підстави застосування санкцій надто загально: «порушення вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища». На відміну від такого «розпливчастого» формулювання за змістом положень Господарського Кодексу порушення є підставою для обмеження господарської діяльності за умови загрози життю і здоров'ю людей або підвищеної небезпеки для довкілля. Можливість застосування такого засобу впливу без визначення його окремою мірою відповідальності передбачена Законом «Про охорону навколишнього середовища» в разі порушення законодавства про охорону навколишнього природного середовища, законодавства про оцінку впливу на довкілля, вимог дозволів на використання природних ресурсів, перевищення нормативів гранично допустимих викидів впливу фізичних та біологічних факторів і лімітів скидів забруднюючих речовин (п. «в» ч.1 ст.20-2). Однак а ні Законом «Про ринок електричної енергії», а ні Законом «Про охорону навколишнього середовища» не врегульований порядок застосування санкцій. При цьому слід зазначити, що Закон України «Про оцінку впливу на довкілля» (ст.16) допускає обмеження чи зупинення діяльності суб'єкта господарювання за встановлених ним правил виключно у судовому порядку за позовом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища (Державної екологічної інспекції України). Положення про Державну екологічну інспекцію України вказує на можливість застосування таких санкцій тільки судом як на загальне правило, не обмежуючи підстави звернення Інспекції з позовом лише порушенням законодавства про оцінку впливу на довкілля (п.п.5 п.4).
Регламентація кола уповноважених суб'єктів також є неоднозначною. Так, Закон «Про ринок електричної енергії» чітко вказує лише на повноваження Кабінету Міністрів щодо обмеження, тимчасову заборону (зупинення) чи припинення діяльності електричних станцій, об'єктів системи передачі, що кореспондує із загальними повноваженнями, передбаченими ч.2 ст.20 закону України «Про Кабінет міністрів України». Застосування санкцій до інших об'єктів електроенергетики віднесено до компетенції місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування та Держекоінспекції, у межах їхніх повноважень, передбачених законом. При цьому Законами України «Про місцеве самоврядування в Україні», «Про охорону навколишнього природного середовища» подібні повноваження не передбачені для місцевих органів виконавчої влади. Окрім того, вказані закони не розмежовують компетенцію місцевих органів виконавчої влади та Держекоінспекції. Закон «Про охорону навколишнього природного середовища відносить до компетенції Держекоінспекції право самостійно застосовувати санкції, Положення обмежує можливості зверненням до суду. Разом з тим, Закон «Про місцеві державні адміністрації» вказує на право місцевих державних адміністрацій вносить пропозиції в установленому законом порядку про зупинення діяльності підприємств, установ, організацій незалежно від форм власності у разі порушення ними законодавства про охорону довкілля та санітарних правил (ст. 21). Таке положення Закону повністю нівелює зміст повноваження, що розглядається шляхом заміни право на вплив правом на пропозицію щодо впливу. Отже наслідком неузгодженості норм загальних і спеціальних законів, актів різної галузевої приналежності та юридичної сили є повне розбалансування механізму відповідальності: з одного боку, фактична неможливість застосувати санкції відносно суб'єкта господарювання - правопорушника, з іншого боку в разі спроби обмеження його діяльності - складнощі у зверненні до гарантій прав суб'єктів господарювання у разі неправомірного застосування адміністративно-господарських санкцій (ст. 249 Господарського Кодексу).
Важливим аспектом територіального розвитку в контексті виконання завдань Енергетичної стратегії України щодо досягнення радикального прогресу в сфері виробництва енергії з відновлюваних джерел є використання земельних ресурсів для функціонування відповідних об'єктів. Разом з тим, відносини ресурсокористування в енергетиці, що виникають на перетині предметів правового регулювання природноресурсного, екологічного законодавства, та енергетичного законодавства, потрапляють в так звану «сіру зону»: регіональний інтерес у розвитку відновлюваної енергетики зіткається із механізмом категоризації земель, орієнтованим на традиційну енергетику. Так, за спеціальним Законом стимулювання виробництва та споживання енергії, виробленої з альтернативних джерел, охоплює створення сприятливих економічних умов спорудження об'єктів альтернативної енергетики, зокрема щодо спрощеного порядку надання земельних ділянок для зазначеної цілі. Разом з тим, земельне законодавство не відповідає на цей «запит» ст.9 Закону України «Про альтернативні джерела енергії» через збереження негнучкої системи розподілу земель на категорії за цільовим призначенням, передбаченої ЗК України. Зміни до ст. 14 Закону «Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об'єктів», що дозволяють розміщення об'єктів альтернативної енергетики, які використовують відновлювані джерела енергії, без зміни цільового призначення на землях, визначених п. "ж" ч.1 ст. 19 ЗК мають скоріш «косметичний» характер, оскільки цей дозвіл реалізується в межах все тієї ж категорії - «землі промисловості, транспорту, зв'язку, енергетики, оборони». Таким чином, механізм категоризації земель обумовлює або отримання ділянки у місці, малопридатному для відповідного типу генерації, або шляхом процедури зміни цільового призначення землі, тобто у спосіб, складніший за звичайний (неспрощений) порядок.
В умовах реформування видобувної галузі актуальним є вирішення питань, пов'язаних з управлінням екологічними та іншими ризиками, які виникатимуть у зв'язку з ліквідацією суб'єктів господарювання - власників гірничих відводів, зокрема, щодо безпеки населених пунктів, що розташовані над підземними виробками. В контексті регіоналізації зазначені питання набувають актуальності для старопромислових регіонів Донбасу, Криворіжжя, Львівської області. Ціль соціальної реконверсії регіону не відповідає передбаченій законодавством про надра меті безперервного видобування корисних копалин. Механізм
консервації/ліквідації гірничих підприємств, передбачений ст.45 Гірничого закону не пов'язує ліквідацію підприємства з припиненням експлуатації родовища. Кодексом про надра проектування будівництва населених пунктів, промислових комплексів та інших господарських об'єктів дозволяється тільки після отримання відповідного висновку про відсутність корисних копалин в надрах під ділянкою майбутньої забудови (ст. 58). Таким чином, законодавство про надра закріплює пріоритетність збереження можливості видобування з надр корисних копалин, не передбачаючи припинення цього процесу з підстав економічної або екологічної недоцільності.
Зазначені обмеження консервують застарілу галузеву орієнтацію регіонів, органів місцевого самоврядування, в т. ч. об'єднаних територіальних громад та стримують розвиток енергопростору як економіко-правового явища.
Правове регулювання відносин в сфері енергетики в контексті євроінтеграційних прагнень України передбачає не тільки галузеві цілі (трансформацію господарської системи у часі) але ї територіальний вимір - розвиток цієї системи в просторі. Реалізації просторового підходу перешкоджає наявність певних правових деструкції, характерних для розвитку національної правової системи. Головними з них в контексті регулювання відносин в сфери енергетики є дисбаланс між обсягом господарської компетенції регіональних органів влади і завданнями щодо забезпечення сталого розвитку та жорстка галузева сегментація правової системи, що спричиняє взаємне блокування регулюючих механізмів, сформованих в межах галузевих «кордонів».
В сучасному енергетичному законодавстві екологічна складова представлена здебільше нормами надто загального змісту або бланкетного характеру, що мають посилання на таки ж загально сформульовані положення законодавства про охорону навколишнього природного середовища. В результаті потенціал регіональних органів влади в регулятивному сегменті енергопростору повністю блокується невизначеністю правового механізму реалізації декларованих повноважень.
В правовій площині розв’язання зазначених проблем полягає у зміні правових підходів до регулювання відносин, що складаються у сфері енергокомплексу шляхом включення регіональних органів влади до кола суб'єктів, що здійснюють управління у сфері планування територій з визначенням відповідних повноважень, а також шляхом гармонізації галузевих механізмів правового регулювання, заснованої на системі спільних правових принципів та єдиної меті правового регулювання.
Список використаної літератури:
1. Craik. N. The International Law of Environmental Impact Assessment Process, Substance and Integration. Cambridge University Press. 2008. 332 с.
2. Commission StaffWorking Paper. Impact Assessment: Accompanying the document Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council. URL: http://eur- lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=celex:52012SC0355
3. Gregory L Rose. Gaps in the Implementation of Environmental Law at the National, Regional and Global Level. First Preparatory Meeting of the World Congress on Justice, Governance and Law for Environmental Sustainability. Kuala Lumpur, Malaysia. 2011. 30p.
4. Adrian J. Bradbrook, Richard L. Ottinger(Eds.) Energy Law and Sustainable Development. IUCN, Gland, Switzerland and Cambridge, UK. 2003. 252 p.
5. Джумагельдієва Г.Д. Напрями реконструкції правового забезпечення функціонування енергетичного ринку. Правове забезпечення здійснення державної політики з реконструкції економіки : монографія / під заг. ред. В.А. Устименка ; НАН України, ІЕПД. Чернігів: Десна Поліграф. 2016. С.58-77.
6. Білоцький С.Д. Міжнародно - правові засади та інституційні механізми регулювання відносин в сфері екологічно орієнтованої енергетики: монографія. Одеса: Фенікс, 2015. - 646 с.
7. Sustainable Energy for All A Framework for Action The Secretary-General's High- level Group on Sustainable Energy for All (A Framework Report, United Nations, January, 2012).
8. Керівні принципи сталого просторового розвитку Європейського континенту. Міністерством регіонального розвитку та будівництва України, GTZ, Німеччина, 2007р. URL: https://rm.coe.int/168070018e
9. Европейская хартия регионального /пространственного планирования (ТорремолиносскаяХартия 1983 года). URL: http://docs.cntd.ru/document/902018818
10. Рішення № 1386/2013/EU Європейського Парламенту та Ради від 20
листопада 2013 р. про Загальну програму дій Союзу з охорони навколишнього середовища до 2020 року «Жити добре в рамках обмеженості ресурсів нашої планети». Офіційний вісник Європейського Союзу. 28.12.2013 р. L 354/171.
11. Правове забезпечення регіоналізації здійснення державної політики з реконструкції економіки : монографія / під заг. ред. В.А. Устименка ; НАН України, Ін-т економіко-правових досліджень. Чернігів: Десна Поліграф. 2016. 160 с.